Les programmes qui aident les pays en développement à commercer sont un élément clé du programme mondial de commerce et de développement. Mais ces politiques fonctionnent-elles ? Cette colonne résume les leçons d’un atelier récent sur la question. Une voie prometteuse consiste à utiliser l’analyse comparative à partir d’ensembles de données existants pour déterminer l’efficacité de l’aide.
La demande de responsabilité dans l’aide pour le commerce est en hausse…
Lors de leur conférence annuelle à Hong Kong en 2005, les ministres du commerce de l’OMC ont appelé à l’expansion de l’aide pour le commerce afin d’aider les pays en développement, en particulier les PMA, à renforcer les capacités du côté de l’offre et les infrastructures liées au commerce dont ils ont besoin pour mettre en œuvre les Accords de l’OMC et en tirer parti. et plus largement développer les échanges ». Un groupe de travail de l’OMC a été créé en 2006 pour mettre en œuvre ce « programme positif » pour améliorer la compétitivité. De multiples objectifs ont été adoptés, 1 mais des lignes directrices claires sur la manière de mener les évaluations étaient largement absentes, même si la pression pour une plus grande responsabilisation augmentait. Jusqu’à présent, la quête d’amélioration de la responsabilisation a produit des études de cas et un résumé d’une vaste collection de projets et d’histoires de cas – beaucoup fournis volontairement et donc fortement sélectionnés – alimentant des méta-analyses construites autour du comptage de mots (OCDE 2011).
… mais les données agrégées ne montrent aucun effet agrégé perceptible malgré l’augmentation des volumes d’aide pour le commerce
Commençons par les volumes de l’aide pour le commerce, l’étalon suivi de près par les négociateurs, en particulier des pays en développement. Du point de vue de l’engagement, l’initiative de 2005 a en effet été un grand succès, inversant le déclin à long terme de la part de l’aide liée au commerce dans l’aide étrangère. La part liée au commerce passe de 30 % en 2005 à 35 % en 2010, dynamisant les engagements annuels (de 25 milliards de dollars en 2005 à plus de 45 milliards de dollars en 2010). Le suivi des décaissements (Figure 1) montre que la « grande poussée » vers le programme est venue principalement des agences multilatérales plutôt que de l’aide bilatérale des pays sans changement notable dans les catégories d’allocation, car les infrastructures matérielles continuent de se tailler la part du lion (63 %, dont 35 % pour les routes et 16 % pour le rail), contre 29 % pour les politiques transfrontalières (un méli-mélo de projets, y compris ceux ciblés par secteur), 6 % pour l’assistance technique sur la politique commerciale – sans doute le plus ‘T ‘-liés à l’aide pour le commerce – et 2 % à la facilitation des échanges. Bien sûr, ces chiffres reflètent non seulement les priorités des donateurs, mais aussi les différences de coûts intrinsèques, car la construction d’un pont coûte plus cher que l’informatisation d’un poste frontière.
Le potentiel de l’Aide pour le commerce à accroître les exportations en réduisant les coûts du commerce a été la pièce maîtresse de ce programme. La figure 2 vérifie si une simple corrélation entre les décaissements décalés (pour tenir compte des retards) et la croissance des exportations est visible à l’œil nu. Il divise l’ensemble des bénéficiaires au sein des quintiles de la distribution (de référence) des exportations par habitant par la médiane en deux cohortes, les « bénéficiaires faibles » et les « bénéficiaires élevés », sur la base des recettes moyennes de 2000-2005. Ainsi, Q1 est le quintile le moins performant de la période de référence, Q2 est le deuxième plus mauvais, et ainsi de suite. Les résultats sont saisissants. Ce n’est que dans les deux quintiles supérieurs que l’on peut observer un écart positif de croissance des exportations entre les grands et les petits bénéficiaires (partie a). L’Aide pour le commerce pourrait toutefois avoir un effet indirect sur les résultats à l’exportation en travaillant principalement par l’amélioration des marchés logistiques. Le panel b vérifie cela en effectuant le même exercice pour le temps d’exportation, avec des résultats tout aussi décevants. L’absence de conclusion a également résulté de l’inspection des comptes rendus d’études de cas fournies volontairement (Cadot et al 2012).
… mais les preuves appuient la réduction des coûts commerciaux comme moyen d’accroître les échanges
Malgré les preuves prima facie ambiguës que l’aide pour le commerce a augmenté la croissance des exportations, les coûts du commerce calculés à partir de « l’équation de gravité » ont diminué au cours des quinze dernières années pour un grand groupe de pays (Arvis et al. 2013). Cependant, cette baisse a été moindre pour les pays à faible revenu où les dépenses d’aide pour le commerce sont concentrées, ce qui suggère encore une marginalisation pour ce groupe de pays (Carrère et de Melo 2009).
Où l’aide pour le commerce doit-elle être dirigée : dure ou douce ?
Si les coûts commerciaux agrégés ont diminué, il est difficile de démêler leurs nombreux déterminants même si des estimations récentes (Arvis et al. 2013) suggèrent que les coûts endogènes (performance logistique et barrières commerciales) sont aussi importants que les facteurs exogènes bilatéraux (distance géographique, langue ). Alors, l’aide pour le commerce devrait-elle cibler les infrastructures « matérielles » (routes, ports, chemins de fer) comme le suggèrent Limaõ et Venables (2000) ? Ou devrait-il cibler les infrastructures « immatérielles » (la fourniture de services de base, la réglementation, la concurrence) comme suggéré par Teravaninthorn et Raballand (2008) dans leur étude des corridors de camionnage à travers l’Afrique ? Pour répondre à cette question de répartition, il faut aller au-delà des estimations globales des coûts du commerce entre pays.
Évaluation d’impact : pas de panacée, mais une alternative crédible
L’évaluation d’impact identifie l’impact des projets en comparant l’évolution des performances des entités traitées avec celle d’un groupe témoin. L’exigence de données clés est une enquête de base administrée sur un échantillon suffisamment large comprenant à la fois des bénéficiaires et des non-bénéficiaires avant l’intervention ainsi qu’une enquête de suivi.
C’est ici que les difficultés commencent. Premièrement, par construction, les effets de traitement ne captent que les effets intériorisés par les bénéficiaires. Mais alors, pourquoi ne devraient-ils pas les payer ? Les interventions subventionnées (la plupart des aides pour le commerce prennent la forme de dons ou de prêts concessionnels) doivent être justifiées par une sorte de défaillance du marché, telle que la non-appropriation des gains, car les fonds ont un coût d’opportunité. Mais si les gains ne sont pas appropriables, ils n’apparaîtront pas dans un test des effets du traitement. Ainsi, l’absence d’effets thérapeutiques estimés souffre d’une ambiguïté fondamentale ; il se peut que le programme ait été inefficace, auquel cas il faut l’arrêter, mais il se peut aussi que ses effets se propagent au groupe témoin, auquel cas il faut le poursuivre (il se peut aussi que le test n’ait pas suffisamment pouvoir de rejeter le nul, un problème de taille d’échantillon). En clair, l’évaluation d’impact peut être un élément clé du lien entre le suivi et l’évaluation, mais elle doit être interprétée avec prudence.
Deuxièmement, les situations d’interventions politiques « cliniques » dans le commerce sont plutôt rares. Des programmes ciblés tels que l’assistance technique pour la promotion des exportations pourraient se prêter à des essais contrôlés randomisés ou à d’autres formes d’évaluation d’impact, mais les réformes non ciblées plus nombreuses comme les réformes douanières, les améliorations portuaires ou d’autres améliorations institutionnelles se prêtent moins facilement aux méthodes habituelles ( bien qu’il soit parfois encore possible de descendre du niveau d’intervention, disons un poste frontière, au niveau de l’entreprise ou de la transaction, comme dans Volpe et Graziano 2012).
Troisièmement, la mise en œuvre est confrontée à deux types de contraintes, à savoir les incitations et les coûts. En ce qui concerne les incitations, l’adhésion des chefs de projet serait facilitée si l’évaluation d’impact pouvait être entièrement découplée de leur évaluation, mais aucune organisation ne pourrait s’y engager sans faire face à un problème de cohérence temporelle. En ce qui concerne les coûts, les estimations minimales pour une évaluation sont d’environ 300 000 $. Pour les projets sociaux ou de santé à grande échelle, cela ne représentera généralement que quelques points de pourcentage du coût du programme. Mais les projets liés au commerce sont beaucoup plus petits, donc limiter les coûts d’évaluation à 5% des coûts du projet (nécessitant un coût de projet supérieur à 6 millions de dollars) placera la majorité des projets d’aide pour le commerce hors de la plage de faisabilité. Cadet et al. (2012) estiment une taille d’engagement médiane de 700 000 $ (cumulée pour tous les donateurs) pour la politique et la réglementation commerciales. En conclusion, les essais contrôlés randomisés sont confrontés à une route difficile en matière d’assistance liée au commerce, mais les méthodes quasi-expérimentales reposant sur des données existantes provenant d’enquêtes douanières et industrielles constituent une alternative de second choix.
La voie à suivre : utiliser l’analyse comparative pour identifier les effets du programme
Pour les infrastructures matérielles et immatérielles, les liens de causalité entre l’intervention politique et les performances à l’exportation sont fortement suggérés par la théorie, mais non triviaux et souvent difficiles à estimer de manière empirique. Les évaluations transnationales continueront d’être nécessaires car elles constituent la voie la plus sûre en termes de « validité externe », malgré leurs limites en termes de « validité interne » (capacité à établir la causalité de l’intervention aux effets). En ce qui concerne les méthodes d’évaluation d’impact, compte tenu de la taille généralement réduite des projets liés au commerce, afin de généraliser l’utilisation de l’évaluation d’impact dans les interventions liées au commerce, il est nécessaire de la rendre pratiquement faisable en termes de conception (projet et évaluation utilisant méthodes quasi-expérimentales), les incitations (les résultats de l’évaluation d’impact doivent être dissociés de l’évaluation de la performance individuelle) et les ressources (obtenir l’adhésion du gouvernement pour publier des données confidentielles). Les gouvernements seront plus enclins à céder des données semi-confidentielles aux chercheurs s’ils comprennent la valeur des résultats générés.